Juridiska aspekter på palestiniernas septemberplaner i FN, del 1

Det spekuleras allt mer intensivt kring vad som kommer att hända den 20 september när palestinierna planerar att framföra en medlemsansökan till FN:s Generalförsamling. Avi Bell, professor i juridik vid Bar Ilan-universitetet i Israel och San Diego-universitetet i USA, förklarade idag vissa grundläggande juridiska aspekter på palestiniernas septemberplaner för en grupp journalister här i Jerusalem. Eftersom hans föredrag var ganska långt har jag delat upp det i två delar. Del ett följer här nedan. Del två ser förhoppningsvis dagens ljus imorgon.

Paul Widen, Jerusalem


Låt oss försöka förstå vad som kommer att hända i FN, för att sedan förstå vad detta kommer att innebära. Det har funnits lite oklarheter kring palestiniernas planer, men såvitt jag kan förstå dem ser de ut så här: den palestinska myndigheten, eller kanske PLO, det är inte helt klart och de tenderar att fungera som alter egon; det är inte helt klart när en av parterna handlar vem som är den avsedda aktören; men tydligen kommer den palestinska myndigheten/PLO att frambära en begäran till FN:s Säkerhetsråd om att bli antagen som medlemsstat i FN. Tydligen kommer USA då att lägga in sitt veto mot denna begäran. Begäran kommer sedan att gå till Generalförsamlingen. Enligt FN-stadgan kan FN:s Generalförsamling bara ha en omröstning om en ny medlemsstat om detta har rekommenderats av Säkerhetsrådet. Så tydligen kommer palestiniernas begäran vid den här tidpunkten att vara död. Generalförsamlingens ordförande, liksom Generalsekreteraren och diverse andra figurer har redan gjort klart att utan en rekommendation av Säkerhetsrådet kommer Generalförsamlingen inte att rösta om att godkänna staten Palestina som medlemsstat. Vid den tidpunkten, efter att deras första begäran har dött, kommer tydligen en andra begäran att frambäras. Vi vet inte exakt hur denna andra begäran kommer att se ut. Den kan vara i form av en begäran att ändra karaktär på PLO:s delegation till Generalförsamlingen. I Generalförsamlingen finns för tillfället en delegation som kallas för “Palestina.” “Palestina” representerar PLO. Den brukade kallas för “PLO:s delegation,” men de ändrade beteckningen för ungefär 15 år sedan, även om delegationen fortfarande representerar PLO. De kan begära en uppgradering av sin status, men den kan inte uppgraderas så värst mycket. Just nu betraktas delegationen som en observatör med nästan alla privilegier som medlemsstaterna har. Det enda som de inte kan göra är att rösta som en medlemsstat. Det talas om att PLO kommer att begära att bli erkänd som en icke-medlemsstat. Detta kommer inte att formellt ge dem några nya befogenheter inom FN-systemet. Däremot kommer det kanske att övertyga andra att betrakta dem som en stat, vilket kan medföra vissa juridiska komplikationer. Men i stort verkar det inte som om det kommer att hända så mycket, förutom att en begäran kommer att avslås. En annan begäran kommer sedan eventuellt att frambringas. Jag vet inte om PLO i övrigt kommer att begära något i FN i september. Traditionellt presenterar palestinierna någonstans runt 18 antiisraeliska rekommendationer varje år. Alla röstas igenom och godkänns av Generalförsamlingen, så om det i år istället blir 19 eller 20 är jag inte så säker på om det gör så stor skillnad.

Denna formella process kommer alltså inte att åstadkomma särskilt mycket. Vad som är mer intressant är den informella processen, som ju faktiskt har pågått ganska länge. Palestinierna har i många år och i varierande grad försökt presentera sig som en stat och på olika sätt sökt tillträde till internationella organ och fördrag. 1988 utropades den självständiga staten Palestina av det palestinska nationella rådet (PNC). Det finns idag ungefär 130 stater i världen som erkänner staten Palestina. Vid vissa tidpunkter fanns det fler stater som erkände Palestina än de som erkände Staten Israel. Redan 1988 när palestinierna tog detta steg togs också vissa steg för att ansluta sig till internationella fördrag. Till exempel förklarade palestinierna 1989 i ett brev till det schweiziska förbundsrådet att de hade ratificerat de första fyra Genèvekonventionerna, samt tilläggsprotokoll ett och två. Vid den tidpunkten förklarade det schweiziska förbundsrådet det inte var i stånd att avgöra huruvida brevet utgjorde ett anslutningsinstrument “på grund av oenigheten inom det internationella samfundet kring existensen eller icke-existensen av en palestinsk stat.” Palestinierna gjorde något liknande för ett och ett halvt år sedan i den internationella brottmålsdomstolen (ICC). “Staten Palestina,” dvs PLO med ett brevhuvud som det stod “Palestina” på, skickade en begäran om anslutning till ICC i syfte att utreda brott som begåtts i Gaza. Detta gick till ICC:s åklagare, som svarade att de inte visste hur man skulle bemöta denna anslutningsbegäran, och därför sitter de fortfarande på den. ICC:s åklagare hade till och med utfrågningar om det och bjöd in olika icke-statliga organisationer och andra organ och bad om rekommendationer för hur man skulle svara på palestiniernas begäran. Sedan dess har ICC:s åklagare avfärdat alla bidrag utom det som lämnades av “staten Palestina,” som av någon anledning fortfarande är otillgänglig, så vi kan faktiskt inte se vilka argument som gjordes eller inte gjordes. Men detta är alltså en pågående process, att palestinierna försöker presentera sig som en befintlig stat och försöker ansluta sig till internationella organ. Det är ganska tydligt att utgången av en eventuell omröstning i Generalförsamlingen kommer att användas av palestinierna för att främja dessa argument, i kontakten med ICC, med internationella rödakorskommittén och kanske med andra. Men Generalförsamlingen tillför ingen formell legalitet med sin omröstning.

Om en entitet är en stat eller inte är inte något som är definierat i något fördrag. Det finns en allmän regel som används och som accepteras av alla i hela världen, en regel som gör gällande att en entitet måste uppfylla vissa villkor för att betraktas som en stat enligt internationell rätt. Dessa villkor omnämns i den första artikeln i den interamerikanska montevideokonventionen, som definierar vem som kan vara en del av den interamerikanska konventionen. Denna konvention har egentligen inget att göra med vad som är att betraktas som en självständig stat, men definitionen har kommit att ses som den sedvanliga formeln för vad som är att betrakta som en självständig stat. Den sedvanliga formeln kräver att en entitet har 1. territorium, 2. en permanent befolkning, 3. en regering som har effektiv kontroll, samt 4. kapacitet att bedriva utrikesförbindelser. Om man har dessa fyra ingredienser, då är man en stat om man väljer att vara det. Om man inte har dem är man det inte. Nu finns det en minoritetsåsikt som gör gällande att utöver att uppfylla dessa fyra krav kommer man inte över tröskeln och blir en självständig stat förrän man erkänns som en sådan. Detta erkännande kan exempelvis ges av Generalförsamlingen eller genom att FN accepterar entiteten som medlem. Enligt denna minoritetsåsikt kan det vara viktigt för palestinierna att få detta erkännande, men sanningen är att om de är erkända av 130 stater så har de redan åtnjutit erkännande under en längre tid.

Problemet för palestinierna är att de bara har två av de fyra ingredienserna på plats, nämligen en permanent befolkning och förmåga att bedriva utrikesförbindelser. Man har ett problem i frågan om territorium. Det finns två entiteter här. Den som planerar att utropa sig som stat, dvs PLO och dess alter ego den palestinska myndigheten, har inte riktigt kontroll över något territorium. Den fungerar under den israeliska regeringen på Västbanken. I område A fungerar den också under den israeliska regeringen, både enligt Osloavtalet, som säger att all auktoritet under interimsperioden härrör från Staten Israel, och de facto, då den israeliska armén verkar i område A och den palestinska myndigheten inte kan verka fritt i dessa områden utan tillstånd från Israel. Så territorium är ett problem. Av samma anledning är effektiv regering ett problem. Det finns ingen palestinsk regering på Västbanken som har det yttersta auktoriteten över något territorium. Permanent befolkning är inte ett problem, och tydligen inte heller kapaciteten att bedriva utrikesförbindelser, även om detta var något som det tvistades om i Osloavtalet: den palestinska myndigheten har formellt inte kapacitet att bedriva utrikesförbindelser, även om PLO har det.

Nu finns det dock en annan entitet där ute som faktiskt skulle kunna utropa sig som en självständig stat. Om Hamas vore intresserad av att utropa självständighet har de faktiskt ett mycket bättre läge. I motsats till den palestinska myndigheten/PLO på Västbanken är det område som Hamas faktiskt styr, Gazaremsan, inte underställt Israel. De samordnar inte med Israel, de rör sig fritt över hela territoriet precis som de vill och de har effektiv kontroll över detta territorium. De har alltså ett territorium, en permanent befolkning och en regering. Frågan är om de har kapacitet att bedriva utrikesförbindelser. Detta är i själva verket en fråga om huruvida de anser sig ha det. Förutsatt att de anser sig ha det, befinner de sig i ett perfekt läge, men Hamas är uppenbarligen inte intresserade av framhålla sig som statsmakten i staten Gaza. Vi står alltså inför en situation där vi har en entitet som inte har ingredienserna och som därför inte kan vara en stat. Sedan har vi en annan entitet som har ingredienserna men vill inte vara en stat.

Det finns en skillnad mellan vad som inledningsvis krävs för att betraktas som en självständig stat och vad som händer därefter. 2003 förlorade Irak effektiv kontroll över sitt eget territorium. En utländsk regering skickade dit sina trupper, de kom in, tog över och under två år fanns det inte någon irakisk regering. Upphörde Irak därmed att vara en stat? Svaret är nej. Generellt krävs det bara att en entitet inledningsvis har dessa ingredienser, och därefter, om en eller flera av ingredienserna försvinner, kommer man fortfarande att betraktas som en stat. Somalia har inte haft någon regering under ett antal år. Det är fortfarande en stat. Afghanistan har under perioder inte haft någon regering. Det var då fortfarande en stat. Om palestinierna i ett magiskt ögonblick skulle få ihop alla ingredienserna och passera tröskeln skulle de fortsätta att vara en självständig stat även om de sedermera skulle komma att förlora en eller flera av ingredienserna. Men för närvarande, så länge de inte har en regering med effektiv kontroll över ett territorium, de har ett problem.

Jag tror att även förespråkare för palestinierna inser att de faktiska förhållanden som råder gör att palestiniernas läge är ganska svagt, så länge de inte har kontroll över Västbanken. Professor Guy Goodwin-Gill publicerade exempelvis ett rådgivande yttrande som bara var avsett för palestinierna själva, men det läcktes av Al-Jazeera och har nu spridits världen över. Detta rådgivande yttrande hade i grunden att göra med vad han ansåg som problemet att PLO kunde komma att förlora sin auktoritet i FN. Men vad som är viktigare för vår disukssion är att när han faktiskt kom till ingredienserna, menade han mer eller mindre att man inte kan bygga ett så värst trovärdigt resonemang om man vill hävda att palestinierna uppfyller de fyra kraven för en självständig stat. Palestiniernas septemberplaner är alltså mer en politisk gest än en juridisk gest. Inget kommer att hända i FN som kommer att innebära ett uppsving för deras anspråk i det avseendet.

Senaste inläggen
Prenumerera
Fyll i fälten nedan, så kommer du att få ett e-postmeddelande när det finns något nytt att läsa på sidorna!

Alla fält måste fyllas i!

Vi kommer att hålla din e-postadress 100% säker och inte förmedla den till annan part.

Arkiv:
Kategorier:
Besöksstatistik
  • 175Det här inlägget:
  • 1189678Läsningar totalt:
  • 97Läsningar idag:
  • 983728Besökare totalt:
  • 93Besökare idag:
  • 0Besökare online nu:
  • 22 maj, 2013Sedan:
Nyheter
Analyser
Krönikor
I marginalen
Meddelanden
Smultronställen